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信托参与社会治理的模式及机制研究(二)

中国信托业协会 中国信托业协会 2022-07-25 15:44:30

新中国成立以来,我国历经社会管控、社会管理、社会治理三个阶段,走出了一条中国特色社会主义社会治理之路。系统梳理我国社会治理的发展历程与治理逻辑,对于研究推进信托参与社会治理具有重要意义

 信托参与社会治理的模式及机制研究(二)

我国社会治理的历史沿革与现状

新中国成立以来,我国历经社会管控、社会管理、社会治理三个阶段,走出了一条中国特色社会主义社会治理之路。系统梳理我国社会治理的发展历程与治理逻辑,对于研究推进信托参与社会治理具有重要意义(见图2)。

“全能政府”式的社会管控阶段(1949—1978年)。新中国成立初期,百废待兴,经济社会发展亟须中央集权管控下的有限资源动员和计划配置,我国实行国家主导的计划经济体制及其所配套的“全能政府”社会管理模式。政府全方位包揽社会事业建设和公共服务供给,以计划配置统筹全社会资源,以政治领导和行政控制来实现社会整合。

“政府主导”的社会管理阶段(1978—2002年)。该时期分为两个阶段。第一阶段是1978—1992年管理体制调整阶段。适应当时经济社会发展需要,政府通过逐步向基层放权完成内在的变更与调整,身份制、票证制松动,单位制与街居制逐步解体,村民和居民委员会等基层组织开始参与社会治理之中。在该时期,虽然计划经济体制调整但根基未动,社会管理体制变革缺乏配套政策,政府行政管控依旧是社会管理的主要手段。

第二阶段是1992—2002年管理体制初建阶段。党的十四大明确社会主义市场经济体制发展目标,社会领域随着市场经济体制逐步建立而进入转型期。社会治理旨在解决经济社会结构变化引发的系列社会问题,为经济体制顺利变革清除障碍。政府依旧是绝对管理主体,基层和社会组织等依然处于从属或依附地位,在福利慈善、社会救助、满足民生诉求等领域起到一定“拾遗补阙”的作用。

现代社会治理体制的构建阶段(2002—2012年)。党的十六大提出全面建设小康社会奋斗目标,强调政府的社会管理和公共服务职能,这标志着我国社会发展步入主动探索、循序建构现代社会治理体制阶段。党的十六届四中全会首次提出社会管理概念,从保障公众权益、妥善处理社会矛盾等方面对依法行政、社区建设、应急管理体制等进行部署;随后六中全会分别对社会管理体制创新、格局构建与具体路径提出了明确要求。

党的十八大提出构建中国特色社会管理体系,为今后一段时期社会管理体制改革指明了方向。中国特色社会管理体系初步构建,政府的社会管理职能被强化确认,各类治理主体与治理工具作用不断拓展,社会管理朝着法制化、多元化的方向蓬勃发展。

共建共治共享的社会治理新阶段(2012年至今)。党的十八届三中全会提出创新社会治理体制,社会治理正式替代社会管理成为国家治理体系的重要部分,政府主导、多元参与、合作共治成为社会治理的核心要求。党的十九大提出打造“共建共治共享的社会治理格局”。党的十九届四中、五中全会进一步对社会治理的创新发展提出了更高要求。政府深化“放管服”改革,改革社会组织管理体制,广泛协商凝聚社会共识,应用科技手段等现代化治理工具不断提升社会治理效能。

当前我国已形成包含各级党委、政府、社区/村自治组织、市场组织、社会组织与社会公众的社会治理参与体系。各参与主体按照“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”总格局良性互动,促进社会治理协调运转,共同开启我国社会治理迈向共建共治共享格局的新阶段。

我国社会治理有自身独特的发展背景和社会基础,是党和政府不断调整、提高执政能力与执政方式的理性反思,也是对社会转型发展时期出现的各种社会问题的积极回应。其始终坚持在党的领导下,立足我国国情,不断加强治理机制创新和改革,始终贯穿以人民为中心的逻辑主线,并通过治理工具外显化的方式呈现和开展运行实践。

 信托参与社会治理的模式及机制研究(二)

保险、银行、审计与社会组织参与社会治理的实践

1.保险参与社会治理的现状与特点

保险作为社会治理手段与参与主体,通过对不确定性管理降低经济社会运行成本,通过经济补偿等保障制度增强社会稳定性,通过灵活的风险保障设置场景满足精准施策与公众多元需求。

20世纪末,随着我国保险政府监管制度的确立,保险社会治理开始进入社会大众视野。政府通过法规授权或委托承办等形式,将一部分专业性与社会性强的治理事务向保险行业转移,目前在农村农业发展、医疗与生产安全、灾难救助、养老和健康、车辆安全、环境保护等方面进行了积极探索。从保险与经济社会发展的关系上看,可以将保险的社会治理职能划分为风险管理与资源配置。风险管理可以把不确定的风险损失后果变成确定的保费,有效地改善经济社会的运行生态与风险成本;资源配置体现在保险资金在交通、能源、水务、市政等关系国计民生的基础设施项目建设的长效运用上(见表2)。

 信托参与社会治理的模式及机制研究(二)

目前我国保险参与社会治理的模式基本仍处于政府一元治理的格局中,管理方式的行政色彩较为浓厚,存在“保险压制”现象;缺乏社会民主参与的机制和平台,多方共治共建的能动性较差,市场信息不对称,“保险乱象”丛生;此外,由于保险风险管理的特质,其社会治理机制主要以事前防范、事后救济与救助为主,在社会治理中间过程中的价值体现仍需提升;救助机制亦可能引起公众对矛盾背后深层次问题的忽视、降低公众关注与参与热情。

2.银行与审计参与社会治理的现状与特点

银行在社会治理中发挥资金融通、平台搭建、信用体系建设等功能。一方面,发挥资金、网点、金融科技等优势,助力保障就业和改善民生。另一方面,基于长期展业中的客户资源、交易数据、互联网技术积累,实现金融功能模块化/服务化输出,助力社会治理资源整合,推动信息汇聚和分享利用、信用评价与转化提升,赋能社会信用体系建设,参与社会信用环境治理。

但目前商业银行参与上述治理场景更多依赖政府的行政主导,以国有大行与政策性银行为主体,股份制银行参与空间有所不足。更多集中在“金融+”等普惠金融领域,其他治理领域参与能力有限,以金融与信息服务为主要手段,风险与收益的匹配仍值得商榷与考量。

除保险与银行外,审计也是社会治理中广泛使用的治理工具与参与主体,其中国家审计机关和审计机构发挥审计监督和信息反馈作用,对公共权力的行使、公共政策的制定、公共资金的征收管理、公共资源和资产的配置与效果等进行监督、评价与反馈;揭示和反映公共权力、公共政策、公共资金、公共资源与公共资产等公共事物运行过程中存在的问题,促进整改完善,推动社会改革发展,进而健全社会治理体系和提升治理能力。目前审计参与社会治理模式也仍处于单一格局中,多方共治共建的能动性较差;以事后监督控制为参与治理主要逻辑,在事前防范、事中管理环节治理效能较弱。事后的整改与惩治主要依靠政府部门,行政依赖度非常高,多方协调参与性不足。

3.社会组织参与社会治理的现状与特点

近年来,随着政府不断深化行政体制改革,让渡社会职能、在基层社会治理领域加强与社会组织合作,全国各地社会组织数量快速增长(见图3)。截至2020年初,社会组织数量已达89万余家,吸纳社会各类人员就业超1000万人。我国社会组织具有非政府性和非营利性、公益性、志愿性等特征,组织类型多样,涉及治理领域广泛,日益成为社会治理中不可或缺的重要组成(见表3)。

 信托参与社会治理的模式及机制研究(二)

社会组织有效承接了部分政府职能,解决某些社会治理领域公共服务产品短缺、治理质量和效率不高的问题;接受政府购买服务,为社会弱势群体提供服务通过各种途径争取资金、人才等资源,将其投入社会治理的薄弱领域;通过与公众、政府和其他不同社会主体之间的交流与合作,倾听公众诉求,切实反映民意,协调社会各方利益,化解社会矛盾,等等。

 信托参与社会治理的模式及机制研究(二)

 信托参与社会治理的模式及机制研究(二)

目前我国社会组织在参与社会治理方面仍存在社会资本较弱、资源获取能力不足、过于依赖政府,以及内部治理能力不足、产品与服务的运作能力较弱、缺乏对社会组织有效的监督机制等问题。

(课题牵头单位:北京国际信托有限公司)

摘自:《2021年信托业专题研究报告》


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